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农村宅基地管理与改革涉及的几个关键问题

来源:《农村经营管理》2020年第5期的文章《江苏农村宅基地管理与改革政策研究初探》作者:馆陶农经浏览数:6


  宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理,对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。从2019年4月份开始,江苏省农业农村厅农村宅基地课题组对江苏省92个县(市、区)宅基地与农房管理利用情况做了问卷调查,并先后赴6个涉农区县对23个镇(街)57个村(社区)的606户农户进行了入户调查,以此为基础,对江苏省农村宅基地管理利用情况进行研究分析。

   (一)宅基地的确权赋能问题

  根据现代产权理论,宅基地的确权赋能体现在三个方面,一是落实宅基地集体所有权,即明确集体经济组织对宅基地的规划利用权、监督管理权和收回权,并确保集体经济组织在宅基地使用权转让、征地补偿时的收益权。二是保障农户的宅基地资格权,主要是要解决农民“户有所居”的基本权利,赋予农民家庭作为集体经济组织成员应当享有的居住权与宅基地财产权。三是适度放活宅基地使用权,包括允许农户通过转让、继承、互换、赠与、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权。同时,宅基地使用权还应当包括在符合规划管制的前提下,经镇(街)批准后,农户可以对住宅进行翻建、改建,以不断改善居住条件,扩大住房财产权。

  在农村宅基地“三权分置”框架下,全国各试点地区在明晰产权归属关系、完善权能结构方面进行了积极探索。浙江德清探索体现宅基地所有权的“四权”(规划权、资格认定权、分配权、收益权);浙江义乌形成体现宅基地所有权的“六个自主”(自主规划、自主改造、自主分配、自主处置、自主利用、自主收益),并探索放活使用权的“三允许”(允许宅基地使用权在县域范围内跨集体经济组织转让、允许用于二三产业经营、允许农户以农房抵押担保方式申请贷款)与“六种途径”(内部调剂、对外出租、有条件对外转让、农房和宅基地使用权抵押贷款、鼓励宅基地使用权有偿退出、扩展宅基地和农房用途);江苏常州市武进区在改革试点中强化农村集体经济组织的宅基地管理、处置和收益权能,允许宅基地抵押、担保和农房租赁,扩大了农户的宅基地收益与处置权。

  (二)宅基地资格权“户”的认定问题

  理论上讲,宅基地资格权是农村集体组织成员通过其“成员”身份的确认,取得宅基地分配、继受、共同共有等资格的权利,带有明显的身份性特征,因此,应当把集体经济组织成员身份确认作为宅基地资格权认定的重要依据。

  农村“三块地”改革对宅基地资格权的认定进行了探索,多数试点地区认定“户”的标准为取得本集体经济组织成员资格、享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户。常州市武进区充分利用农村集体产权制度改革过程中对成员身份界定的基本成果,以户籍关系为主要依据,结合土地承包、福利享受、居住以及义务履行等情况,综合确定农户宅基地资格权的基本内涵。

  拥有所在村组户籍和农村集体经济组织成员身份应当是取得宅基地资格权的基本前提。在“户”的认定和分户主体资格方面,应明确“户”是本集体经济组织成员共同生活形成的家庭自然户,以及“夫妻”不得分户、独生子女家庭的“父母与子女”不得分户等基本原则,规定一户全为本村户口的农村村民中有两个及以上已婚子女,或有两个及以上未婚子女,其中一人已达到法定结婚年龄的,可以分户另行安排宅基地。但省级层面不宜制定过细的宅基地资格权和“户”的认定标准,应由各地因地制宜制定指导性意见。

  (三)宅基地申请与审批管理

  按照新修订的《土地管理法》,农村居民申请宅基地应由乡镇人民政府审核批准,其中涉及占用农用地的,还需按规定程序办理农用地转用审批手续。但目前大部分地区已暂停审批新增宅基地,导致部分农民群众的新增建房需求无法得到满足。另外,由于法律法规界定不明、基层政府履职不到位等原因,在宅基地申请与审批管理中产生了不少纠纷。

  在各地的试点探索中,重庆市大足区将宅基地取得、宅基地有偿使用和转让等纳入村民民主决策范围。常州市武进区在宅基地审批权限方面规定,使用存量土地进行建设的,由集体经济组织上报镇政府审批;涉及新增建设用地的,由镇政府将增减挂钩方案报区政府审批。

  (四)宅基地有偿使用

  我国宅基地长期以来实行无偿无限期的使用制度,在保障农村居民居住权益、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是,零成本用地助长了农村居民占地建房的欲望,违法占地建房的现象时有发生。由于宅基地退出困难,随着农村人口大量进城,进一步加剧了宅基地闲置浪费现象。针对历史原因形成的宅基地超标、一户多宅等情形,收取宅基地有偿使用费,有助于减少宅基地闲置浪费、促进宅基地公平公正分配与利用。

  在宅基地有偿使用收费标准、收费方式、奖励措施等方面,湖北省宜城市按区域设定了五个档次的有偿使用基准价格和村民自治调节标准,实行“分段+调节”的阶梯式缴费。四川省泸县建立“节约有奖”和“超占有偿”的宅基地有偿使用制度,对节约面积的农户予以奖励,对早缴、缴纳时间长的农户予以优惠。浙江义乌尝试实施宅基地竞价选位政策,将市场化机制引入宅基地取得环节,极大增加了集体经济组织经济收入。常州市武进区也试点了宅基地有偿使用,但是存在着集体经济组织积极性不高、缺乏强制约束力、农民接受度较低等问题。调研过程中,各地普遍希望出台宅基地有偿使用和退出的具体政策。

  (五)宅基地布局优化与居住条件改善

  做好村庄规划,有利于优化生产、生活、生态空间,促进城乡融合发展。长期以来,农村范围内各类规划普遍缺失,农民建房缺乏应有的规范,导致村庄布局散乱,基础设施配套不完善,影响了村容村貌和农民的居住质量。

  但是近年来,镇村体系规划、村级土地利用规划的编制与实施已在不少地方尤其是改革试点地区得到重视与运用。江苏省不少地区高度重视镇村布局规划、村庄规划编制工作,常州市武进区已经完成全区涉农的9镇132个行政村的村土地利用规划编制工作。针对农房布局分散、质量差、人居环境堪忧等问题,江苏苏北各地结合宅基地自愿有偿退出,在农房质量评估的基础上,分级分批推动农民进城入镇居住。

  (六)闲置宅基地与农房盘活

  新修订的《土地管理法》规定,“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”,但是《物权法》中对于宅基地转用权、出租权、收益权等未予明确,且规定宅基地使用权不得抵押。进一步修订完善相关法律法规,逐步解除对宅基地和农房流转的限制,对于激活沉睡的土地农房资产,增加农民财产性收入具有重要意义。

  不少发达地区农村或大都市郊区以转让、出租、抵押等多种形式盘活宅基地与农房资源,成效非常显著。例如,浙江德清、陕西西安等地允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租,用于发展民宿、餐饮、养老、科研、创意文化等产业。常州市武进区通过《农房(宅基地)租赁备案通知书》的形式,在不动产登记证书上注明宅基地资格权、使用权租赁人、房屋租赁期限和宅基地租赁使用期限,放活农房使用权和宅基地使用权。针对农房布局分散、权利主体众多的问题,昆山市鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织与相关机构合作,对闲置宅基地和农房进行统一收储利用。

  (七)宅基地有偿退出

  现行法律法规对于宅基地的取得和使用均有较为明确的规定,但是对于宅基地退出则未予明确。新修订的《土地管理法》也仅增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的原则性表述,未涉及宅基地退出程序、补偿标准、补偿方式等。在一些地方政府主导的宅基地退出中,存在着农民参与度低、退出补偿不合理、农民住房保障力度不够、土地财产权受到一定程度侵害等问题。

  在宅基地自愿有偿退出程序、补偿方式、补偿标准等方面,不少地方进行了有益的探索。根据浙江德清、安徽金寨等地的经验,退出补偿采取宅基地置换城镇住房、宅基地换“地票和地息”、货币化补偿等多种形式。常州市武进区农户自愿有偿退出宅基地的数量极少,原因主要有三个方面:一是农民具有传统上的叶落归根思想。二是退出补偿与农民期望值有差距。三是退出项目资金平衡难。

  (八)宅基地与农房利用纠纷的调处

  宅基地与农房利用纠纷产生于审批、建房、利用等各个环节。调研中发现,宅基地和农房利用纠纷主要有两种:一是农民和村集体因宅基地申请审批产生的纠纷。二是农民邻里之间的纠纷。

  不少地区注重发挥村民自治在调处宅基地与农房利用纠纷中的作用。例如,安徽金寨通过成立村务理事会,解决村庄规划点建设、宅基地管理中的矛盾纠纷。调研组认为,解决宅基地和农房纠纷,不仅需要建立健全相关法律法规,还需要发挥村民自治的重要作用,通过加强相关政策的宣传解释,营造村民文明守法的良好氛围。